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民间法律援助与政府法律援助之关系研究民间法律援助与政府法律援助之关系研究

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主题研讨: 转型社会中的法律援助与法律改革

民间法律援助与政府法律援助之关系研究

林莉红 黄启辉

内容提要: 法律援助是法治的一个重要方面。

  5法律援助条例 6的颁行, 对政府法律援助与民间法

律援助之间的关系提出了新课题。根据 5法律援助条例 6, 政府应当承担向公民提供法律援助的义务。

对此, 民间法律援助组织应将工作重点转向发挥专长, 补充政府法律援助之不足, 并促使政府切实履行

法律援助的职责和义务, 以便更加有效地整合社会资源。

关键词: 法律援助 民间法律援助 政府法律援助 行政给付

林莉红, 武汉大学法学院 教授, 博士生导师, 法学博士。黄启辉, 武汉大学法学院 2004 级博士研

究生。

我国于 2003年颁布 5法律援助条例 6, 明确规定法律援助是政府的职责, 同时也明确规定 /国家支

持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助 0, 从而为民间

法律援助组织生存和发展提供了较大的法律空间。

  5法律援助条例 6颁布、实施以后, 如何协调民间法

律援助与政府法律援助的关系, 充分调动社会资源, 促进法律援助事业发展, 是民间法律援助组织和政

府法律援助机构都需要思考的问题。

一 政府法律援助职责分析

法律援助制度产生于现代社会政府职能由管理向服务转变的需要, 体现平等和人权保护理念。如

何理解 5法律援助条例 6规定的政府职责? 我们认为, 政府在法律援助上的职责可以分为两个方面。

一方面是宏观上的职责。政府在法律援助上的宏观职责是由政府职能在国家权力分工中的地位决

定的, 由宪法、政府组织法、法律援助条例等规范性文件共同加以规定。总结起来, 政府在法律援助上的

宏观职责是, 政府应当确定法律援助发展规划, 制定法律援助法规, 明确法律援助机构, 健全法律援助队

伍, 保障法律援助经费, 调动社会力量开展法律援助工作, 不断扩大法律援助范围, 提高法律援助质量,

从而使所有经济困难而又需要帮助的当事人都获得法律援助, 保证每个公民享受平等公正的法律保护,

保证贫弱者也能够享有法治, 促进社会和谐发展。

另一方面是微观上的职责。政府在法律援助上的微观职责就是依照现行法律援助的法律法规, 为

符合规定条件的当事人提供法律援助。微观上的职责在法律上有明确具体的规定, 就表现为政府在法

律上的义务。我国 5法律援助条例 6的颁布, 明确了当事人申请法律援助的案件类型和条件, 以及法律

援助机构的具体职责, 因此, 为符合条件的当事人提供个案咨询、代理和其他服务, 是政府的义务。

依照我国 5律师法 6、5刑事诉讼法 6、5法律援助条例 6的规定, 以下以表格的形式简明扼要地反映

政府法律援助的义务范围。

政府在刑事案件领域的法律援助范围

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5环球法律评论 6 2005年第 6期

当事人 经济条件要求 给予法律援助的情形

犯罪嫌 疑 人在 被 侦 查 机关 第

一次讯 问 后或 者 采 取 强制 措 因经济困难没有聘请律师 申请后给予

施之日起

公诉案 件 中的 被 害 人 及其 法

因经济 困 难 没 有委 托 诉 讼 代

定代理 人或近 亲属, 自 案件移 申请后给予

理人

送审查起诉之日

自诉案 件 的自 诉 人 及 其法 定

因经济 困 难 没 有委 托 诉 讼 代

代理人, 自案 件被 人民 法院受 申请后给予

理人的

理之日起

公诉人 出 庭公 诉 的 案 件中 的 因经济 困 难 或 其他 原 因 没 有

法院可以指定, 法援机构应当给予

被告人 委托辩护人

被告人 是 盲、聋、哑 人 或者 未

无经济条件要求 法院应当指定, 法援机构应当给予

成年人

被告人可能被判处死刑 无经济条件要求 法院应当指定, 法援机构应当给予

政府在民 事、行政案件领域的法律援助范围

案件类型 经济条件要求 服务方式

经济困难 咨询 、代理

依法请求国家赔偿的

无 咨询

经济困难 咨询 、代理

请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的

无 咨询

请求发给抚恤金、救济金的 经济困难 咨询 、代理

请求给付赡养费、抚养费、扶养费的 经济困难 咨询 、代理

请求支付劳动报酬的 经济困难 咨询 、代理

主张因见义勇为行为产生的民事权益的 经济困难 咨询 、代理

上述范围外的案件类型各省可以作出补充规定

二 政府法律援助性质分析

现代政府法律援助, 从行政行为角度上说, 其本质上是一种行政给付; 1 12从制度层面上说, 属于社

会保障制度之组成部分, 是现代社会行政权力扩大和国际人权法发展双重作用的结果。国际人权法认

为, 保障人民的基本生活是国家和政府不可推卸的责任, 而获得维持生存所必需的物质条件是公民的权

利。当今世界上, 救助贫困国民通常被视为纯粹的政府行为, 由行政主体来实施, 行政给付就是这种国

1 1 2 作者关于行政给付的基本观点可参见林莉红、孔繁华: 5行政给付研究 6, 载 5珞珈法学论坛 6第 2 辑, 武汉大学出 版社 2002年

版。

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民间法律援助与政府法律援助之关系研究

家责任的具体化。所谓行政给付是指行政主体基于公民的物质帮助请求权依法给予其物质权益或与物

质有关的权益的法律制度, 又称行政物质帮助或行政救助。它具有以下内容: 第一, 救助贫困公民是国

家和政府应尽的义务, 接受救助是公民享有的权利, 并且这种救助义务的存在并不以接受救助的对象支

付一定的金钱或履行一定义务为条件。第二, 行政给付的目的在于保障被救助者基本生存权, 区别于其

他社会福利。第三, 行政给付的对象并非所有公民, 行政给付行为的实施具有选择性, 只针对特定对象。

第四, 行政给付通过单向、单纯的利益赋予形式对处于生活困境中的公民提供帮助, 某种利益直接从国

家或代表国家的行政主体转向受助的对象, 体现的是一种直接的单向的利益赋予关系。政府法律援助

是行政给付行为的一种, 在政府主持下, 通过对生活困难和其他处于弱势地位的当事人提供免费的法律

服务, 保证他们获得基本的生存权利, 使其不因为贫穷而得不到法律上的帮助。

因此, 政府法律援助是国家的一项法律制度, 主要特点是法定性和义务性。就法定性而言, 政府设立

的法律援助机构的援助对象、案件范围和援助方式都由法律具体规定, 只有满足法律规定条件的人方可以

获得援助, 而且一般需要受援人向其提出申请。政府法律援助的义务性是指依照法律规定提供和开展法

律援助是政府的一项法定义务。作为一项法定义务, 有关行政主管机关必须保证符合法定条件的当事人

获得法律援助。政府法律援助机构拒绝或拖延履行此项法定义务构成对当事人合法权益的侵犯。

三 民间法律援助的特点以及与政府法律援助的区别

我们认为, 民间法律援助是指由私人或社会团体免费为经济困难或法律知识缺乏以及其他需要法

律上帮助的社会弱势人群提供法律服务的活动。民间法律援助组织是指私人或者社会团体为实现其特

定的宗旨所设立的为相对处于弱势地位的当事人免费提供法律服务并从事其他相关活动的社会组织。

民间法律援助组织具有目的的公益性、方式的灵活性、宗旨的多样性的特点。

第一, 目的的公益性。民间法律援助机构免费为经济困难或者法律知识缺乏等处于社会弱势地位

的人提供法律服务, 让他们在权利受到侵害时不因经济、社会地位等原因, 而被拒之于法律门外, 使他们

的合法利益得到保护, 真正实现法律面前人人平等。可以说, 民间法律援助服务一方面保护特定人的利

益, 促进社会公益; 另一方面推动社会法治化进程。在公益性方面, 民间法律援助与政府法律援助具有

共同的特点。

第二, 方式的灵活性。民间组织可以表现出灵活多样的组织形式和活动方式, 不像政府设立的机构

那样具有整齐划一的组织机构、活动程式, 遵循上下级之间的领导与被领导关系。民间法律援助组织不

受政府管理部门的直接领导, 没有机构和组织上的繁琐性, 没有严格的工作程序要求。相反, 它虽然是

一个固定的团体, 有自己的活动章程, 但其内部设置比较灵活, 提供法律服务的方式可以针对案件的需

要, 做出相应的变化, 也可以随时变换工作方法, 适应各种法律援助活动的需要。

第三, 宗旨的多样性。私人或社会团体出于对社会现实生活的敏锐观察, 而自发设立民间法律援助

组织, 发起人对社会生活的观察角度、兴趣爱好不同, 设立援助组织的动机和宗旨自然会出现多样化的

特点。例如武汉大学社会弱者权利保护中心针对我国行政诉讼的现状特别把行政诉讼原告列入服务对

象; 云南西双版纳妇女儿童法律健康咨询中心针对其特殊的地域情况, 专门为妇女儿童提供服务; 北京

有团体针对其外来人口较多的特点而设立打工妹之家法律援助组织等。民间组织宗旨的灵活性, 是民

间组织在现代社会大量出现并成长迅速的重要原因。政府行为遵循法律面前人人平等的原则, 往往限

于僵化的形式平等。而民间组织宗旨的灵活性正好可以弥补其不足。例如美国前 NBA 明星约翰逊成

立 /魔术师约翰逊基金会 0, 主要任务是帮助那些感染上了艾滋病病毒的黑人孩子们, 为他们提供教育。

如果是政府, 不可能成立一个只为某个种族的孩子服务的组织, 因为这违反平等原则。

民间法律援助与政府法律援助的区别主要在:

第一, 设立的主体不同。政府法律援助机构设立于政府司法行政机关内, 直接受司法行政机关管

理, 接受国家财政支持; 民间法律援助组织目前主要由高校、律师事务所以及其他社会团体发起设立, 资

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5环球法律评论 6 2005年第 6期

源主要来自资金捐助和志愿服务, 不直接受政府管理。

第二, 设立的宗旨不同。虽然总的目的都是为经济困难者和其他弱势群体的人提供法律援助, 但政

府与民间组织从事法律援助的具体目的仍然会有所不同。政府进行法律援助的目的在于实现法律面前

人人平等, 保障公民获得基本法律服务的权利, 是实现现代国家保障人权的国际国内义务。民间组织开

展法律援助则可能针对特殊的弱势群体。在法律援助对象的选择上, 政府一般以经济状况和案件性质

为标准, 采取一刀切的方式。而民间组织则以自己独特的视角选择服务对象, 或者以某一类群体为标

准, 或者以某一类社会问题为标准。另外, 除直接开展法律援助业务外, 不少民间法律援助组织还从事

相关调查研究、实践教学以及推进法律改革与社会政策之制定等活动, 宗旨较为灵活。1 2 2

第三, 与被援助者的关系不同。政府法律援助机构与符合条件的公民之间是一种法律上的权利义

务关系。在法律规定的情况下, 做出行政给付行为, 提供法律服务是行政机关的职责和义务, 而获得法

律援助则是当事人的权利。公民的这种权利是宪法规定的物质帮助权在法律服务领域的具体体现, 依

据的是法律、法规的明确规定。依法应当获得法律援助而被行政机关拒绝或拖延对待的当事人可以以

该机构不履行法定职责为理由申请行政复议或提起行政诉讼。民间组织的法律援助活动带有传统的慈

善性质, 1 3 2为服务对象提供法律援助主要为道义上的义务, 而不是法律上的义务, 是民间组织基于其生

存和发展所必须的诚信和社会形象而自觉进行的, 依靠的是民间组织的自律。

第四, 服务的范围不同。政府法律援助机构所援助的一般是由法律明确规定, 进入诉讼程序的案

件。民间法律援助可以对诉讼、非诉讼以及其他各种不同需要的案件提供法律服务, 援助对象并不一定

与最低生活保障制度之受援对象相联系, 可以由各个民间法律援助组织根据其宗旨而灵活决定。

四 民间法律援助与政府法律援助之甄别

对民间法律援助与政府法律援助作出区分具有重要的意义。由于民间法律援助组织和政府法律援

助机构在进行法律援助时与当事人关系的性质和权利义务特点差异迥然, 我们在开展法律援助研究时

一定要将二者加以区别。对当事人来说, 向政府法律援助机构申请法律援助, 只要符合法律规定的条

件, 就应当得到批准, 获致相应援助。这种行政法上的权利义务关系受法律保护, 行政机关是义务主体,

其不履行义务时, 当事人可以向人民法院提起行政诉讼请求保护这种获得帮助的权利。而民间法律援

助组织提供法律援助具有各自不同的宗旨和目的, 分别适用不同的案件, 而且即使当事人符合民间法律

援助组织章程规定的条件, 在提供法律服务时, 援助机构与当事人之间的关系并非 5法律援助条例 6规

定的权利义务关系。因此, 对民间法律援助组织与政府法律援助机构进行区分是完全有必要的。

目前无论是政府法律援助机构还是民间法律援助组织, 一般都已经纳入政府司法行政机关的管理

视线。政府法律援助机构主要是在政府司法行政机关内设立的、由专职律师开展法律援助业务的法律

援助中心; 在少数边远地区, 也有由基层司法行政机关设立的, 由基层法律工作者提供法律服务的司法

所作为法律援助机构的。政府法律援助机构当然受到司法行政机关管理。而民间法律援助组织也应当

接受政府司法行政机关的管理, 否则属于非法机构, 1 42即使民间法律援助组织独立开展业务, 在案件类

型、援助对象选择上并不受行政机关管理。

1 2 2 如果进一 步分析各自的动 机, 则其差异可 能更大。政府可能 是出于维护稳 定或者维护社会 秩序的动机, 出 于安抚民心的需

要; 而非政府法律援助组织动机则会更为复杂。

1 3 2 尽管这种传统的慈善性质已经转变为现代志愿服务之范畴, 但使用慈善一词来说明其性质, 似乎可以比较好 地表述法律上权

利义务关系之特点。

1 4 2 这一点依据的是我国有关社会团体登记的法律规定。依照我国社团登 记管理的有关 规定, 民间法律援 助组织属于 民办非企

业单位, 成立民办非企业单位需要有登记管理机关和业务主管单位, 登 记管理机关是 民政机关, 而民间 法律援助组 织的业务

主管单位一般是各级人民政府的司法行政机关或者 其之下设 立的法律 援助机构。

  参见林莉 红: 5民间组 织登记法 律问题研

究 6, 载 5湖北社会科学 62005 年第 2期。

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民间法律援助与政府法律援助之关系研究

一般情况下, 由于机构和组织设置的不同, 民间法律援助组织与政府法律援助机构之间的区别很明

显。它们在设立主体、经费来源、管理体制上都有明显差异, 这些自不必赘述。但是, 某些特殊情况下,

两者的界限不甚明晰, 有时认识甚至出现偏差, 仍有加以分析的必要。我们认为, 区分民间法律援助组

织还是政府法律援助机构的标准主要是接受申请和作出决定主体, 即以当事人是向谁提出法律援助申

请和由谁作出法律援助决定为标准。

11关于律师为当事人提供法律援助时的性质问题。

  5律师法 6和 5法律援助条例 6规定律师有义务

从事一定的法律援助工作。目前, 这项工作实际上纳入政府法律援助机构统一管理, 是政府法律援助机

构管理和支持下, 按照 5法律援助条例 6规定的条件和程序进行的。实践中大多数情况下, 政府法律援

助机构还支付一定的办案费用。这时律师不是单独进行法律援助, 其所开展的法律援助不属于民间法

律援助, 而是政府法律援助的一部分。因此, 律师如果接受政府法律援助机构的指派, 办理其交办的法

律援助案件, 属于政府法律援助的范畴。

除了接受政府法律援助机构的指派, 开展法律援助以外, 律师在两种情况下, 也可以自主开展法律

援助, 这时其性质应当属于民间法律援助范畴。这两种情况是, 其一, 律师根据自己的判断和选择, 主动

免去经济困难的当事人的费用, 自主决定免费为经济困难的当事人提供法律服务。其二, 律师自主决定

帮助民间法律援助组织办理案件或者从事其他法律服务工作, 成为民间法律援助组织的临时或者长期

支持者。

21关于基层法律服务工作者提供法律援助时的性质问题。基层法律服务工作者如果接受政府法

律援助机构的指派, 办理法律援助案件的, 也属于政府法律援助的范畴。

31妇联、工会等组织开展法律援助的性质问题。妇联、工会等组织为了维护自己成员的利益, 也设

立一些法律援助部门, 开展免费的法律服务。这类活动一般没有纳入政府法律援助机构管理的范围, 不

遵循 5法律援助条例 6规定的权利义务关系, 因此还是属于民间法律援助的范畴。但是, 如果工会、妇联

法律援助部门的工作人员接受政府法律援助机构的经费和指派, 办理其交办的法律援助案件, 则属于政

府法律援助的范畴。当然, 这时, 接受当事人申请和作出法律援助决定的主体仍然是政府法律援助机

构。

五 5法律援助条例 6实施后民间法律援助组织工作重点的转移

民间法律援助组织在 5法律援助条例 6颁布后面临自己工作重点的转移。如果说在国家尚没有立

法明确政府法律援助义务的情况下, 民间法律援助组织与政府法律援助组织之间分工不明确, 相互有交

叉和重复, 但都是为了为当事人提供法律援助, 民间法律援助组织开展活动甚至促进了政府法律援助制

度的建立, 因而没有什么不利影响的话; 那么, 随着国家法律援助条例的颁布, 这种状况将不利于有效地

整合社会资源, 不利于促进法律援助整体制度的发展。在这方面, 民间法律援助组织应当积极应对社会

需要, 及时地自我调整工作重点。

民间法律援助组织工作重点的调整可以从两个方面进行。

从消极方面说, 民间法律援助组织的援助范围以退出政府法律援助义务范围为宜。由于法律援助

资源利用的重点在于案件代理 (尽管解答咨询等工作也是必不可少并且同样重要的 ), 因此, 民间法律

援助组织可以广泛接受当事人咨询, 但在接受当事人咨询后, 发现需要代理的案件属于政府法律援助的

义务范围的, 应当告知当事人向政府的法律援助机构提出申请, 请求政府法律援助机构给予代理服务。

从积极方面说, 5法律援助条例 6颁布后, 民间法律援组织应当将自己的工作重点主要放在以下

几方面。

第一, 对政府法律援助没有顾及或者不可能顾及的事项提供法律援助。现行 5法律援助条例 6规定

的政府义务的范围实际上是很小的, 申请的条件非常严格, 既有案件类型的限制, 又有当事人经济条件

的要求, 而且经济困难的标准目前各省一般都与最低生活保障标准挂钩, 这是一个非常低的标准。因

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5环球法律评论 6 2005年第 6期

此, 民间法律援助组织应当为经济状况超出政府规定标准的当事人提供服务; 案件类型上, 也应该超出

5法律援助条例 6规定案件类型。民间组织也可以以某些特定类型的案件, 或者以某些特定群体的当事

人作为自己工作的重点, 来提供法律援助,

第二, 促使政府积极履行法律援助的职责和义务。我们认为, 民间法律援助组织的一个重要使命就

是推动法律援助制度建立和发展, 促使政府积极履行自己的职责和义务。在这方面, 民间法律援助组织

是大有作为的。由于法律援助行为是一种行政给付行为, 符合 5法律援助条例 6规定条件的当事人与政

府法律援助机构之间是一种行政法上的权利义务关系, 因此, 政府法律援助机构对于依照法律规定应当

提供法律援助而没有提供法律援助的, 构成行政法上的不作为, 对于这种不作为的行为, 当事人有权提

起行政诉讼要求行政机关履行其在行政法上的义务, 因此, 在当事人愿意的情况下, 民间法律援助组织

可以代理当事人提起这类诉讼, 从而促使政府法律援助机构积极履行自己的义务。这种基于公共利益

而提起的诉讼, 是民间法律援助组织应当重点为之的行为。

第三, 发挥自身专长, 提供特色性法律援助。民间法律援助组织一般为高等院校或社会组织凭借自

身之特长, 以及研究或科研兴趣而设置的民间组织。在政府法律援助缺失或很不完善的现实状况下, 这

些援助组织不得不回应社会现实的需求, 而有意识地放弃或淡化自己的特色。伴随政府法律援助的完

善, 民间法律援助组织在退出政府法律援助领域的同时, 可以利用自身专长, 发挥特色优势, 提供独特

的、个性化、多样化的法律援助。

法律援助是非常集中地体现政府与非政府组织之间关系特点的一个领域。尽管基本的出发点都是

平等和人权保护的理念, 但双方还是有着各自不同的侧重点和优势。在我国现阶段, 应当充分认识到政

府与非政府组织提供服务之间最重要的区别就是与当事人之间权利义务关系的不同。这样既要求政府

积极、有效、切实地履行自己的职责, 又要充分调动非政府组织的积极性; 既不能将政府的职责和义务转

嫁到非政府组织的肩上, 也不能否定非政府组织在社会生活中的作用。只有两者并举, 相得益彰, 协调

发展, 才能够促进与推动社会的和谐发展与全面进步。

[ Abstrac t] Legal a id constitutes an im portan t part of rule of law. W ith the prom u lgation of the R egu la-

tions on Lega lA id, a new subject is posed concerning the re lationsh ip betw een governm ent legal aid and non

governm ent legal aid. The governm ent should take responsibilities to prov ide lega l a id fo r its citizens according

the Regulations. In contrast to th is, non-governm ent lega l a id organ izations should sh ift the ir focus to g iv ing

fu ll p lay of their spec ialities, com plem enting the governm ent in prov id ing legal a id, and urg ing the governm en t

to perform its duties and ob ligations, thus integrating effective ly all soc ial resources.

(责任编辑: 冉井富 )

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